af Steen E. Navrbjerg og Søren Kaj Andersen

Den historiske udvikling i arbejdskraftmanglen

Det er ikke helt enkelt at måle arbejdskraftmangel. Grundlæggende handler det om, hvor svært det er for arbejdsgiverne at finde de folk, som de har behov for i virksomheder, institutioner mv. Når arbejdsløsheden bliver lav og beskæftigelsen høj kan vi meget vel være på vej mod arbejdskraftmangel. Kigger vi 100 år tilbage, så har lange perioder ikke været præget af arbejdskraftmangel, men tværtimod arbejdskraftoverskud eller sagt på en anden måde; arbejdsløshed. Mellemkrigsårene var især præget af stor arbejdsløshed. Det gik nogenlunde for økonomi og beskæftigelse umiddelbart efter 1. Verdenskrig, men arbejdsløsheden blev tiltagende værre i løbet af 1920’erne for at nå et rekordhøjt niveau i starten af 1930’erne – omkring 25% af samtlige lønmodtagere stod uden arbejde. 

Efter 2. Verdenskrig kommer der atter skub i økonomien og arbejdsløsheden bliver hurtigt reduceret. Ledigheden bliver lav op gennem 50’erne og meget lav – 1-2% af arbejdsstyrken – i 1960’erne. Vi får en vældig opgangsperiode for dansk økonomi og velfærd, som varer næsten 30 år. Det gav en vældig efterspørgsel på arbejdskraft, hvilket i høj grad blev imødekommet af, at kvinder i langt højere grad søgte ud på arbejdsmarkedet. På trods af dette opstod der alligevel mangel på arbejdskraft, hvilket fører til, at virksomhederne begynder at rekruttere udlændinge – de såkaldte ’gæstearbejdere’ som primært kom fra Tyrkiet, det daværende Jugoslavien og Pakistan.

Undervejs bliver vi dog ramt af oliekrisen i de tidlige 1970’ere. Sammen med en række ubalancer i dansk økonomi giver det et vældigt tilbageslag, også for beskæftigelsen, og arbejdsløsheden kommer tilbage. Ledigheden stiger kraftigt i midten af 1970’erne og forsætter med at stige – trods visse udsving – og kulminerer med en arbejdsløshed på 12% i 1994. I slutningen af 1990’erne og starten af 2000’erne sætter økonomiske reformer, aktiv arbejdsmarkedspolitik og en positiv udvikling på Danmarks primære eksportmarkeder atter gang til jobvæksten og sådan er det forsat frem til i dag. Vi har altså oplevet en 30-årig periode, hvor det trods bump fra især finanskrisen er lykkedes at fastholde en positiv udvikling for økonomi og beskæftigelse. Det er så også her, at vi inden for de sidste 10 år atter er begyndt at diskutere arbejdskraftmangel. Således er det hen over en 100-årig periode kun anden gang, at generel arbejdskraftmangel bliver et betydeligt problem. 

Denne gang kan kvinderne ikke redde os ud af mangelsituationen – de er allerede i beskæftigelse. På den baggrund er det i og for sig ikke overraskende, at udlændinge i vid udstrækning er blevet løsningen, men det er blot en af de mulige løsninger, som vi skal se nedenfor. 

Et meget højt aktivitetsniveau i dansk økonomi er del af forklaringen på den markante mangel på arbejdskraft i disse år. Men alt tyder på, at det ikke er et midlertidigt problem. Den demografiske udvikling betyder, at vi fremadrettet har et ganske markant behov for arbejdskraft. Fødselsraten er lav og faldende, og det betyder, at der vil være færre uge til at afløse de ældre, der forlader arbejdsmarkedet. Ydermere kommer der til at mangle hænder, der kan tage sig af de stadig flere ældre. Dette peger på, at manglen på arbejdskraft vil være et emne for organisationerne på arbejdsmarkedet og det politiske system ganske mange år fremover. 

Otte tilgange til arbejdskraft anno 2025

Der kan identificeres otte grundlæggende måder at skaffe ny arbejdskraft – alle med både fordele og ulemper.

De to lavest hængende frugter er overarbejde og fastholdelse af ældre medarbejdere.

Overarbejde er noget, en arbejdsplads umiddelbart kan implementere. Der findes nogle begrænsninger i overenskomsterne og arbejdstidsregler, men ellers er det relativt ligetil og kræver ikke stillingsopslag osv. Dette emne kræver dog enighed mellem arbejdsgiver og arbejdstager. Historisk har fagforeningerne været skeptiske over for overarbejde, især i tider med stor arbejdsløshed, fordi arbejdet i princippet kunne varetages af de arbejdsløse. 

Fastholdelse af ældre medarbejdere er også en løsning, der er umiddelbart tilgængelig for virksomhederne. I perioder benævnes ældre medarbejdere ’det grå guld’ – nok en henvisning til deres ofte store erfaring og det faktum, at de jo ’bare’ skal motiveres til at blive på arbejdspladsen. En række seniorpolitiske tiltag findes i mange overenskomster (senior-dage, senior-tillæg etc.), ligesom der i mange overenskomster lægges op til, at der på arbejdspladser skal udarbejdes en seniorpolitik. De politiske diskussionerne om pensionsalderen og skatteregler, der gør det fordelagtigt at arbejde længere, er udtryk for, at mulighederne for at bevare seniorer på arbejdspladsen er et vigtigt element i makro-økonomiske overvejelser om arbejdsudbuddets størrelse i fremtiden. 

En række andre tilgange til at løse arbejdskraftmanglen er mindre simple. Outsourcing – at lægge produktionen og serviceydelsen i andre lande – benyttes af mange virksomheder, men helt enkelt er det ikke; det skal være et produkt eller en serviceydelse, som rent faktisk og med fordel kan lægges et andet geografisk sted. Outsourcing startede for alvor i 1980’erne, men det var dengang ikke begrundet i arbejdskraftmangel; snarere handlede det om at få billigere arbejdskraft og dermed være konkurrencedygtig internationalt. Dette er stadig en betydelig motivation i dag, hvor 75 % af virksomhederne angiver lavere lønomkostninger som vigtigt argument for outsourcing. Men der er så også lidt over halvdelen af virksomhederne, som angiver manglen på kvalificeret arbejdskraft som en vigtig eller meget vigtig årsag til international outsourcing.

Hvor man i perioder med høj arbejdsløshed har gode muligheder for at skaffe nye ansatte med de rigtige kompetencer, så er dette meget vanskeligere i perioder med arbejdskraftmangel. Efteruddannelse kan være en løsning, når man ikke kan skaffe arbejdskraft med de rigtige kompetencer. Her handler det om at opgradere allerede ansattes kompetencer. Efteruddannelse kan forgå på virksomheden eller uden for virksomheden. Er det uden for virksomheden kræves altså et mere formelt efteruddannelsessystem, og ofte er det længere forløb, mens uddannelse på virksomheden kan tage form af fx sidemandsoplæring, hvor man i selve arbejdet lærer ved at arbejde sammen med mere rutinerede kolleger. 

Borgere på kanten af samfundet kan også være en ressource. Det kan være, at en medborger ikke kan passe et fuldtidsarbejde eller måske fungerer bedst på et lager frem for i en salgsfunktion. Disse borgere blev der måske ikke skelet til, når arbejdsløsheden er relativ høj, men når arbejdsløsheden er meget lav, kan det være interessant at integrere sådanne medarbejdere. Det kræver dog ofte en særlig indsats på arbejdspladserne, hvor der måske skal designes jobbeskrivelser, som tager højde for at medarbejdere ikke kan arbejde fuld tid, måske ikke har det så godt med kontakt med andre mennesker eller har andre udfordringer ift. at udføre arbejdsopgaver.

Arbejdskraft fra EU-lande har siden etableringen af det indre marked i 1993 frit kunne komme til Danmark og arbejde, ligesom danske lønmodtagere frit har kunne tage til andre EU-lande og arbejde. Der er visse papirer, der skal være på plads, men bureaukratiet i forbindelse at rekruttere medarbejdere i andre EU-stater er væsentlig reduceret. Tilbage står om disse medarbejdere kan indgå 1-til-1 i jobfunktioner i Danmark – med sprogbarrierer såvel som (arbejds)kulturelle barrierer.

Arbejdskraft fra tredjelande (lande udenfor EU) kræver at den enkelte arbejdstager kan imødekomme visse regler og vilkår – altså en noget mere bureaukratisk løsning, hvor der også til stadighed er politisk debat om at stramme eller løsne reguleringen. For arbejdsgivere bliver arbejdstagere fra disse lande i stigende grad interessante, hvis arbejdskraftmanglen bliver større ikke bare i Danmark, men i EU mere generelt. Det handler her om mange forskellige fagområder – som både vidensbaserede brancher (fx medicinalbranchen) og omsorgsbranchen (social- og sundhedsassistenter, sygeplejersker), hvor arbejdsgivere har vist interesse for sådanne rekrutteringer. Et spørgsmål er her, om vi også etisk kan forsvare at tiltrække arbejdskraft fra lande, som måske selv har brug for den pågældende arbejdskraft. 

Innovationer og ny teknologi har alle dage bidraget til at rationalisere arbejdsprocesser og dermed sparet medarbejdere. Det har i starten af dette århundrede handlet om digitalisering og robotter, og senest har AI givet nye forhåbninger om yderligere rationalisering af arbejdet. Samtidig er det dog også blevet påpeget, at meget ny teknologi rent faktisk har fordret endnu flere menneskelige ressourcer, fordi mulighedsrummet i anvendelsen af teknologierne har udvidet sig. Fx har pc’ernes og internettets fremkomst ikke blot rationaliseret arbejdsprocesser, men også skabt hele brancher, som ikke eksisterede før – fx spilbranchen, digital sikkerhed m.m. - og dermed skabt større efterspørgsel efter arbejdskraft.

Gennemgangen af de otte tilgange til at løse arbejdskraftmanglen viser, at manglen på arbejdskraft har mange facetter og berør mange arenaer i dagen samfund: Fastholdelsen af ældre på arbejdsmarkedet handler også om diskussionen om pensionsalderen og skattepolitik; udenlandsk arbejdskraft handler også om udlændingepolitik og integration; borgere på kanten af samfundet handler også om socialpolitik og arbejdsløshedsunderstøttelse osv. 

Arbejdskraft søges – men de rette kompetencer

Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering – STAR – undersøger med jævne mellemrum, hvor mange virksomheder, der ikke kan få den arbejdskraft, de ønsker. Tallene viser, at i perioder med lavkonjunktur er det alt andet lige nemmere at få fat i den ønskede arbejdskraft end i perioder med højkonjunktur. Fx var det under finanskrisen – i 2010 – kun 9 % virksomhederne, som ikke kunne få et job tilfredsstillende besat. Her har krisen for alvor sat sig igennem og mange står uden job – og derfor er det muligt at finde kandidater med de ønskede kvalifikationer. 

I 2024 er situationen helt anderledes; her angiver 23 % af virksomhederne, at de ikke kan besætte jobs tilfredsstillende. Men her kan vi faktisk identificere mere præcist, hvad der sker: I 11 % af tilfældene lykkes det slet ikke at rekruttere en ny medarbejder, mens det i 12 % af tilfældene lykkes at rekruttere – men den nye medarbejder har så ikke alle de ønskede kvalifikationer.

Dette viser en vigtig pointe om arbejdskraftmangel – nemlig at det ikke er hvilken-som-helst arbejdskraft, der efterspørges. Virksomhederne efterlyser ofte en bestemte arbejdskraft med bestemte kvalifikationer. Ét er altså, at der mangler arbejdskraft – noget andet er, at det må forventes, at virksomheder i stigende grad får problemer med at få fat i præcis den arbejdskraft, som de har brug for. Det skyldes dels, at det samlede udbud af arbejdskraft er væsentligt mindre i dag end fx under finanskrisen og dermed vil der alt andet lige være færre arbejdsløse med de rette kvalifikationer at vælge imellem. Men det skyldes formentlig også, at mange danske virksomheder befinder sig stadig højere oppe i værdikæden: Jo højere placering i værdikæden, jo mere avanceret teknologi eller komplicerede serviceydelser bliver brugt – og det kræver ofte specifikke kompetencer. Fordelen ved en høj placering i værdikæden er, at man typisk beholder de bedste og mest kompetencekrævende jobs i Danmark; ulempen kan være, at det bliver sværere at rekruttere medarbejdere med specialist-kompetencer.

Arbejdskraft søges – blandt udlændinge og de ældre

I de seneste ti år er lønmodtagerbeskæftigelsen herhjemme steget med ca. 460.000 personer, så den samlede beskæftigelse i 2023 har passeret 3 millioner – det højeste antal beskæftigede nogensinde. Det er udtryk for, at dansk økonomi har været inde i en positiv udvikling, som har skabt mange nye job, og som har presset ledigheden helt i bund. Ikke overraskende har det – jævnfør ovenfor – gjort det vanskeligere for virksomhederne at finde personer med de rette kvalifikationer til de mange nye job. 

Alligevel er den gode historie her, at der er kommet næsten en halv million nye lønmodtagere i job over de seneste ti år. Det gode spørgsmål bliver: Hvor kom de fra? 

Det korte svar er, at der er kommet mange flere udlændinge til Danmark for at arbejde. Faktisk udgør udenlandsk arbejdskraft ca. 45 pct. af den lille halve million nye beskæftigede, og udlændinges andel af arbejdsstyrken er gået fra 5 til 10 pct. i perioden. Mange af disse udlændinge kommer fra andre EU-lande, især fra de Øst- og Centraleuropæiske lande. Her er således tale om personer, der frit har kunnet rejse til Danmark og arbejde, grundet retten til fri bevægelighed som den er fastlagt i EU-traktaten. 

Ser vi nærmere på de udlændinge, der er kommet i arbejde, finder vi, at helt op imod en tredjedel slet ikke er nyankommne, men har opholdt sig i Danmark i flere år eller ligefrem er født i Danmark som efterkommere af indvandrere og derfor har udenlandsk statsborgerskab. Personer i denne gruppe kommer typisk fra tredjelande – også kaldt ikke-vestlige lande – og er i mange tilfælde kommet hertil som asylansøgere eller familiesammenførte. Deres vej til det danske arbejdsmarked er således en helt anden end for EU-borgerne. Her er nok en god historie, idet den andel af ikke-vestlige indvandrere og efterkommere, som er i beskæftigelse, er steget markant i de seneste år, og per 2024 er næsten 66 pct. er i beskæftigelse. Tilbage i midten af 1990’erne var andelen i beskæftigelse ca. det halve. 

Det lille beskæftigelsesmirakel, vi har oplevet de seneste ti år, handler således dels om, at mange jobs er blevet besat af arbejdskraft fra EU-lande, dels at en betydelig andel af herboende udlændinge fra tredjelande er kommet i job. Det sidste er en særlig positiv historie, fordi disse borgere i vid udstrækning har stået på kanten af arbejdsmarkedet – og for ikke så mange år tilbage på den forkerte side af kanten. På denne vis adresserer de mange flere udlændinge på arbejdsmarkedet tre af de ovennævnte måder, hvorpå arbejdskraftmangel kan løses.

Det andet markante udviklingstræk i beskæftigelsen hen over de seneste ti år er en betydelig vækst i antallet af personer over 60 år, som er i beskæftigelse. Beregninger viser, at omkring 35 pct. af stigningen i beskæftigelsen kan forklares med seniorer, der bliver længere på arbejdsmarkedet. Forklaringen på denne udvikling er nok sammensat. Der er kommet forskellige politiske initiativer, der har gjort det mere økonomisk attraktivt at blive længere i job fx efter man har nået pensionsalderen. Arbejdsmarkedets parter har også lavet en række tiltag, hvor man via overenskomstaftaler opfordrer virksomheder og institutioner til at udarbejde seniorpolitikker. På mange områder får man et seniortillæg, når man er fyldt 60 eller 62 år, man har ret til en seniorsamtale, hvor man kan diskutere de afsluttende år på arbejdsmarkedet, og/eller man har ret til to seniorfridage om året. Virksomheder og institutioner kan bruge sådanne ordninger aktivt til at gøre det mere attraktive for ældre medarbejdere at blive længere på arbejdspladsen. Det kan også være i form af en ’blød overgang’ til pensionistlivet, fx ved at gå ned i tid. 

Den generelt forbedrede folkesundhed og det dermed bedre helbred hos ældre gør det muligt for nogle grupper at blive længere på arbejdsmarkedet. Men der er givet også betydelige forskelle på, hvem der kan klare at arbejde længere. En udfordring i den sammenhæng kan være, om man kan fastholde dem, som der er mest brug for. Den demografiske fremskrivning viser som nævnt, at vi særligt kommer til at mangle faglærte, social- og sundhedsassistenter m.fl. – og det er netop disse grupper, der ofte har været længst på arbejdsmarkedet, har bestridt nogle af de hårdeste jobs, og som derfor med en vis ret også kan forvente at komme tidligst på pension, fordi det er nedslidte. Modsat er det ofte akademikere – hvor manglen ikke er udtalt - der gerne vil forsætte. 

Arbejdskraftmangel – en vedvarende udfordring? 

Set over en 100-årig periode har det især været i 1960’erne og ind i de tidlige 1970’ere, at der var en generel mangel på arbejdskraft. Det blev udløst af en langvarig økonomisk optur, hvor kvinderne kom ud på arbejdsmarkedet, sål den samlede arbejdsstyrke voksede. Dette blev efterfulgt af en relativt lang nedtur fra midt-1970erne til midt-1990ere. Økonomi og beskæftigelse rettede sig op i de næste to årtier. Finanskrisen ramte Danmark forholdsvis hårdt, hvilket også gav et dyk i beskæftigelsen. Økonomi og beskæftigelse udviklede sig atter positivt i 2010’erne, og Corona-pandemien ramte kun midlertidigt beskæftigelsen. Samlet set har dansk økonomi været igennem en relativ langstrakt positiv udvikling – og det især i de seneste 10 år, hvilket så også har medført, at behovet for arbejdskraft er steget – og at den samlede arbejdsstyrke er vokset betragteligt. Flere udlændinge på det danske arbejdsmarked og ældre, der bliver længere i job, er hovedforklaringerne. 

Når det er relevant at spørge, om arbejdskraftmangel bliver en permanent udfordring, skyldes det ikke den aktuelle økonomiske højkonjunktur, men derimod de demografiske forandringer, der sker i befolkningen. Vi véd, at der kommer flere ældre de næste mange år – og vi véd, at der kommer færre børn og endog færre, end hvad vi troede indtil for nylig. Det betyder, at der bliver færre til at tage sig af flere ældre – medmindre der kan flyttes arbejdskraft fra den private sektor til den offentlige sektor. Det er imidlertid netop den private sektor, der via salg og eksport finansierer den offentlige sektor. Derfor skal også den private sektor bruge arbejdskraft. Derfor er der næppe nogen vej uden om at forsøge at få arbejdskraft til Danmark, i hvert fald på kort sigt. Men samtidig er teknologi og innovation den store joker i dette spil; med nye teknologier kan virksomheder måske producere mere med færre hænder. Men også konkurrerende lande kan bruge nye teknologier, og der er ingen garanti for, at nye teknologier samlet set reducerer behovet for arbejdskraft. 

Dette tegner et billede af, at vi måske ikke generelt kommer til at mangle arbejdskraft, men der vil være specifikke typer af jobs, hvor vi så langt vi kan se frem – måske nærmest vedvarende – kommer til at mangle arbejdskraft.

Spørgsmålet er, hvad vi kan gøre ved det. Kan vi forsat tiltrække mere udenlandsk arbejdskraft og vel at mærke arbejdskraft med de rette kompetencer? Og hvad med de udlændinge, der allerede er her – kan vi få en større andel til at blive på sigt? Kan vi forvente at stadig flere ældre bliver længere på arbejdsmarkedet, og vil det blive de ’rigtige’ ældre – altså dem der arbejder inden for bl.a. ældreomsorg og faglærte? Reformer af uddannelsessystemet, herunder også videre- og efteruddannelse kan blive vigtigt her, og der kommer da også politiske initiativer på området. Men er det nok til at motivere unge – og ældre på efteruddannelse – til at søge i den ’rigtige’ retning hen mod de jobområder, hvor vi tydeligvis kommer til at mangle arbejdskraft?

Samtidig skal vi også huske, at det jo er et arbejdsmarked, hvor arbejdsgivere og lønmodtagere i et vist omfang har forskelligartede interesser. Arbejdsgiverne vil have en interesse i, at arbejdsudbuddet er højt; et højt arbejdsudbud sikrer, at arbejdskraften er tilgængelig for virksomhederne, og samtidig holder det prisen på arbejdet nede. Modsat vil lønmodtagerne have en interesse i at holde prisen – altså lønnen – så høj som muligt, og her kan en vis mangel på arbejdskraft hjælpe. Derfor kan vi se en mere politisk kamp om, hvordan arbejdskraftmangel skal forstås: Er det et samfundsproblem, som vi alle må bidrage til at løse, eller er det en ubalance på (arbejds)markedet, hvor lønningerne bare skal stige tilstrækkeligt til, at efterspørgslen efter arbejdskraft atter falder? 

Det hører dog med, at komplekse samfundsøkonomiske hensyn spiller ind i diskussionerne om arbejdskraftbehov og eventuelle reguleringstiltag såvel i overenskomster som fra politisk hold. Der er brede interesser i at sikre tilstrækkelig arbejdskraft i produktions- og velfærderhverv, hvorfor vi givet vil se initiativer i forhold til pensionspolitik, udlændingepolitik, skattepolitik etc. Sådanne tiltag vil skubbe til udbuddet af arbejdskraft og dermed til balancerne mellem arbejdsgivere og lønmodtagere. Når dette er sagt, er det også værd at huske på, at den store tilstrømning af udlændinge samt de forholdsvis mange flere seniorer i beskæftigelse kom som en overraskelse for økonomer, politikere m.fl. Med andre ord er der nogle gange andre samfundsdynamikker, der overhaler de politiske diskussioner og nye reguleringstiltag.

Økonomiministeriet, Økonomisk Redegørelse, august 2024.

Det Økonomiske Råd, Dansk Økonomi efteråret 2024, afsnit II-3 Udenlandsk arbejdskraft.